Становище на Инспектората към ВСС по внесения в Народното събрание проект на Конституция на Република България с
вх.№ 070-00-1/02.09.2020 г., прието с решение по т.3 от проведеното на 04.11.2020 г. заседание на Инспектората

11 Ноември 2020

Изразяваме категорично несъгласие с публикувания проект за нова Конституция на Република България в частта „Съдебна власт“ и по- конкретно с идеите за създаването на два отделни Инспектората, единият към съдебния съвет на съдиите, а другият - към съдебния съвет на прокурорите.

Видно от мотивите към проекта, заявката на вносителите е той да „отговори на нагласите и очакванията на българските граждани“ с цел да се защитят основните принципи и начала на съвремието, да се съобразят европейските правила и да се гарантира установяването и поддържането на върховенството на правото в страната, за постигането на което е необходима реформа на съдебната система.

Постигането на върховенството на правото не би било възможно без наличието на независима и безпристрастна съдебна власт, без независими съдии, прокурори и следователи и без независими органи, които да осъществяват контрол по отношение упражняването на съдебната власт. Нещо повече, проф. Пенчо Пенев в книгата си „Съдебната власт в България 1989 г.- 2014 г.“ пише, че „ ...Там където няма независимост на съдебната власт, не може да има истинско правосъдие. То е своеобразна мяра на неговата автентичност“. За да има добре работещи съдебни органи трябва да има добре работещ, независим контролен орган, който осъществява правомощията си, подчинявайки се на закона без да засяга независимостта на съдиите, прокурорите и следователите.

Такъв орган е именно Инспекторатът към ВСС. Създаден с четвъртото изменение на Конституцията на Република България през 2007 г., като един от органите, призвани да подпомогнат осъществяването на съдебната реформа, правомощията му през годините претърпяха съществено развитие. От институция, призвана да извършва проверки на организацията по образуването, движението и приключването на делата в установените срокове, през предоставянето през 2012 г. на правомощието да се произнася по заявления за забавено правосъдие, с измененията в Основния закон от м. декември 2015 г. Инспекторатът се превърна в органа, който освен да проверява строго професионалната дейност на магистратите, беше натоварен да следи подчинява ли се поведението им в обществото на изискванията за почтеност, независимост и висок морал. С последното законодателно изменение от м. март 2019 г. Инспекторатът е надзорният орган, комуто е възложено да следи за спазване на изискванията за защита на личните данни от съда и прокуратурата в случаите, в които действат като органи на съдебната власт.

Предоставянето на толкова много правомощия, говори за доверието на законодателя към контролния орган и за очакванията на гражданите към него, свързани с постигането на бързо, качествено и независимо правосъдие.

Чрез извършваните системни проверки на всички органи на съдебната власт - комплексни планови, контролни, тематични и по сигнали, Инспекторатът успя до голяма степен да дисциплинира работещите в тях съдии, прокурори и следователи и да способства за подобряване на бързината на правораздаването. При тези проверки, в изпълнение на правомощията си, при анализа на делата, приключени с влязъл в сила съдебен акт, както и приключените преписки и делата на прокурорите и следователите, Инспекторатът допринесе за откриване и отстраняване на противоречива съдебна практика, като спомогна за постигане на по-предвидимо правораздаване. По останалите си ключови правомощия да проверява имуществените декларации на магистратите и да следи за неетично поведение на представителите на съдебната власт, Инспекторатът също постигна много. Няма друг орган в държавата, който системно, последователно, всяка година, спрямо всеки магистрат да извършва проверка за съответствието между декларираните обстоятелства за имущество и вписаните, обявени или удостоверени такива в съответните публични регистри. Постигна резултати и при извършване на проверките за интегритет, като по предложения на Инспектората са наложени дисциплинарни наказания на магистрати, потвърдени с влезли в сила съдебни решения.

Тези резултати нямаше да бъдат постигнати ако не беше гарантирана законодателно независимостта на органа - сам да приема Правилник за дейността си, годишната си програма, да разполага със самостоятелен бюджет в рамките на бюджета на съдебната власт, главният инспектор и инспекторите да се избират с мнозинство 2/3 от народните представители.

С идеята за създаването на два Инспектората, застъпена в проекта за нова Конституция, няма да се осигури по- надеждното опазване на независимостта на проверяваните съдии от една страна, прокурори и следователи - от друга. Напротив, няма как да се запази и надгради постигнатото от единния независим орган по отношение на контрола на съдебната власт, от два или повече контролни органи, които макар към съдебния съвет на съдиите или съдебния съвет на прокурорите ще прилагат различен подход при извършване на проверките и ще установяват тепърва своята практика. Съображенията ни за това са следните:

1. Създаването на два Инспектората ще постави под съмнение тяхната независимост. Този извод се налага от категоричното им привързване към съдебния съвет на съдиите и съдебния съвет на прокурорите, което е провокирано от добрите намерения, изведени от европейските препоръки, че само съдии могат да решават въпросите, касаещи съдиите.

Кадровите и дисциплинарни въпроси на съдиите и прокурорите и понастоящем се решават самостоятелно от съдийската колегия на ВСС и прокурорската колегия на ВСС. За спазване на препоръките на Венецианската комисия е достатъчна единствено законодателна промяна, като се увеличи професионалната квота в двете колегии за сметка на парламентарната. В този смисъл няма необходимост от създаване на два съдебни съвета, още по-малко на два Инспектората към тях.

2. Не може да се абсолютизира очакването, че контролният орган, за да гарантира опазване на независимостта на съдебната власт, ще бъде съставен само от съдии, респ. само от прокурори, когато се проверяват отделните представители на магистратската професия, каквито са намеренията със създаването на двата Инспектората.

Тази промяна вече е факт. С изменението в чл. 42, ал. 3 ЗСВ (ДВ, бр. 62 от 2016 г.), прието по инициатива на Инспектората, още към момента на номиниране на кандидатите за инспектори се изисква специфичен магистратски стаж. Новият избор за инспектори ще се проведе именно при тези условия и ще постигне целения резултат - съдиите да се проверяват от съдии с опит в съответната гражданска или наказателна материя, а прокурорите и следователите от магистрати с такъв опит.

С изменението на чл. 42, ал. 3 ЗСВ няма да има възможност решенията на Инспектората да се вземат от състав, в който преобладават прокурори или следователи, тъй като според конструкцията на чл. 42, ал. 3 ЗСВ, магистратите със съдийски опит в Инспектората ще са 7 срещу 3-ма с опит като прокурори и следователи. Поради това, няма нито необходимост, нито основание за разделянето на Инспектората на два контролни органа и съществуващия модел на съдебен Инспекторат трябва да се запази. Това е така, защото решенията във връзка с дисциплинарните въпроси по отношение на съдиите, ще се вземат от мнозинство от инспекторите, в състава на орган, съставен преимуществено от инспектори, които в предишното си качество са били съдии.

3. Независимостта на контролния орган е от изключителна важност при осъществяване на дейността му, особено във връзка с правомощието да отправя предложения за образуване на дисциплинарни производства срещу магистрати.

Инспекторите, членове на Инспектората към съдебния съвет на съдиите, респективно към съдебния съвет на прокурорите, които в предишно качество са били съдии, съответно прокурори, трябва да извършват проверки на своите колеги – съдии, съответно прокурори, и в случай на установено дисциплинарно нарушение, трябва да направят предложение за образуване на дисциплинарно производство. Именно това правомощие на Инспекторатите (приемане на решение за отправяне на предложение за образуване на дисциплинарно производство за налагане на дисциплинарно наказание на съдия, прокурор или следовател) би могло да постави инспекторите от двата инспектората пред моралната дилема дали да гласуват такова предложение с оглед принадлежността им към съответната съсловна гилдия. Инспекторат, съставен само от съдии, респективно само от прокурори и следователи, крие опасност от това инспекторите да не могат напълно да се дистанцират от предишното си качество и да не могат в пълна степен да осъществят вменените им със закон задължения.

4. Сегашният брой на инспекторите е разделен аритметично в проекта за създаване на два Инспектората, като проекта за нова Конституция предвижда по 5-ма инспектори в единия и другия Инспекторат и по 1 главен инспектор, без този брой да е обоснован от обема на работа, свързан с оплаквания по граждански, наказателни дела и прокурорски преписки.

Практиката сочи, че 2/3 от постъпващите годишно сигнали в Инспектората, касаят оплаквания по съдебни дела, най-вече по граждански, търговски и административни дела, а 1/3 - оплаквания по прокурорски преписки и дела. В този смисъл е неоправдано аритметичното разделяне на досегашния брой на инспекторите в двата инспектората.

5. В проекта за нова Конституция не е съобразено също, че четният брой на инспекторите във всеки от двата Инспектората - по 6 с главните инспектори и малките мнозинства, които ще са достатъчни за отправяне на предложение за образуване на дисциплинарно производство срещу магистрат (4 гласа „за“), също ще породят проблеми.

Съгласно разпоредбата на чл. 54, ал. 3 ЗСВ, Инспекторатът приема решения с мнозинство повече от половината от членовете си, т. е. за да направи предложение за образуване на дисциплинарно производство срещу магистрат ( предвид сега действащата разпоредба Инспекторатът се състои от 10 инспектори и 1 главен инспектор) са необходими минимум 6 гласа. По този начин е намален риска от оказване на влияние и се гарантира безпристрастността на решенията на органа.

От друга страна, четният брой инспектори, който е залегнал в проекта за нова Конституция, крие риск от невъзможността за вземане на решения както по предложенията за образуване на дисциплинарни производства, така и за останалите случаи, в които законодателят е предвидил, че Инспекторатът приема решения с мнозинство повече от половината от членовете си, което може да доведе до блокиране на дейността му.

Също така, малкият брой гласове, които ще са достатъчни за отправяне на предложение за образуване на дисциплинарно производство (4 гласа „за“) ще постави въпросите за обосноваността на решението с оглед риска от влияние върху инспекторите и би довело до съмнения в независимостта им.

6. Ще възникнат и спорове за компетентност между двата Инспектората в производствата по глава трета „а“ ЗСВ и по глава девета, раздел Iб ЗСВ, чието решаване няма да се базира на разумен подход.

Много от заявленията, подадени срещу нарушаване правото на разглеждане и решаване на делото в разумен срок, съдържат данни за допуснати забави както в досъдебното производството, така и в съдебната фаза. При разглеждане на тези заявления се правят констатации за разследващите органи и за съда, и разделянето им е немислимо. С проекта за създаване на два Инспектората ще възникнат спорове за компетентност при разглеждането на такива заявления, което ще създаде проблеми, които към настоящия момент не съществуват.

Също така, сигналите по глава девета, раздел Iб ЗСВ често сочат едновременно като лица, извършили нарушение и съдия и прокурор. Тези случаи са често срещани като извършването на проверките за интегритет, когато са насочени едновременно срещу съдия и прокурор, би се затруднило и би породило много проблеми ако контролните органи са два, тъй като ще възникват спорове за компетентност.

7. На последно място, създаването на два инспектората, ще доведе до увеличаване на администрацията и на бюджетните разходи, свързани с нея, най-вече на общата - разходи за заплати, осигуровки, материално осигуряване и ще се изостри проблема със сградата, който и в момента не е решен.

Смятаме, че не са необходими предложените промени в Конституцията в частта досежно Инспектората, а други, създаващи допълнителни конституционни гаранции за независимостта на този орган, призиви за които е отправяла институцията нееднократно през годините.

1. Да се промени името на Инспектората, не Инспекторат към ВСС, а Инспекторат на съдебната власт, защото този орган е изцяло самостоятелен и независим от ВСС и трябва да остане такъв, а наименованието създава объркване, че е подчинен на ВСС.

„Към“ е обозначение само за принадлежност по място, целящо да обясни, че Инспектората е спомагателен орган на ВСС, който предоставя информация на кадровия орган за нуждите на атестирането и кариерното израстване на магистратите. Няма субординация или функционална зависимост на ИВСС от ВСС, ето защо трябва в конституционния текст да се закрепи тази самостоятелност.

Наименованието на Инспектората следва точно да отразява пълната му независимост.

2. За да укрепне конституционния статут на ИВСС като независим контролен орган вътрешен на съдебната система, следва да се закрепи съществуващото положение като се промени и конституционния текст на чл. 84, т. 16, по начин че Народното събрание изслушва и приема годишния доклад за дейността на Инспектората, внесен в НС от ВСС, наред с докладите на ВКС, ВАС, ВСС и главния прокурор.

По този начин ще се закрепи публичността на дейността на органа и ще се гарантира на конституционно ниво онзи обществен дебат за дейността му пред Народното събрание, което го е конституирало и само пред което следва да се отчита.

3. Да се увеличи броят на инспекторите - от 10, поне на 15 с главния инспектор. Броят на главният инспектор и инспекторите съобразно конституционното предвиждане е бил съобразен с първоначалните правомощия на органа. С възлагането на нови правомощия на ИВСС, с промените в Конституцията от м. декември 2015 г. да извършва проверки за интегритет и проверки на имуществените декларации на магистратите, съответно с възлагането на надзорни функции през 2019 г. по отношение спазването на изискванията за защита на личните данни от органите на съдебната власт, както и дейността на органа по глава трета «а» ЗСВ –да извършва проверки за забавено правосъдие, дейността на ИВСС се увеличи многократно.

За да се отговори на необходимостта от качествено и ефективно осъществяване на правомощията, без претоварване е необходимо увеличаване на броя на инспекторите. В рамките на този увеличен брой трябва да се предвидят и заместници на главния инспектор чрез изменение в законовата уредба, които да отговарят за изпълнението на правомощията на органа по отделните направления от дейността му. Това е необходимо, за да може да се обхване и организира по най-ефективен начин дейността на Инспектората.

Именно тези са нужните конституционни промени, а не предложените, за да се доведе докрай съдебната реформа.

Ролята на независимата съдебна власт не е да защити статута на съдиите, а да гарантира равнопоставеността на страните пред правосъдието. Поради това и независимостта, без съмнение, представлява не само право на съдията, прокурора и следователя да иска представителите на всички останали власти да се въздържат от влияние спрямо него, но и задължение при изпълнение на функциите си, същият да бъде независим.

Тази лична независимост следва да се пази от всеки съдия, прокурор или следовател, а ролята на контролния орган е да следи и да установява поведение, в противоречие с изискванията за спазване на тази независимост.

Абсолютното разделяне, каквото е залегнало в проекта за нова Конституция досежно Инспектората към ВСС, крие опасност от опорочаване на дейността му, обезличаването му като контролен орган и като краен резултат ще постави под съмнение независимостта на цялостната му дейност. Създаването на два контролни органа – на два Инспектората няма да доведе до реализиране на съдебната реформа, а напротив – ще задълбочи проблемите в съдебната власт. Двата органа няма да могат ефективно да изпълняват възложените им правомощия по закон и ще се поставят под съмнение обективността на извършваните проверки. Вместо да вървим напред и да надграждаме върху вече постигнатото, ще се постигне обратния ефект – ще се върнем назад към проблемите, които вече сме преодолели и постигнатите резултати ще бъдат обезличени.

Дори и да се стигне до създаването на два съвета – към съдиите и към прокурорите, което считаме за неудачно законодателно решение, контролният орган трябва да е един и независим, като в своите отговорности инспекторите, които в предишното си качество са били съдии и инспекторите, които в предишно качество са били прокурори и следователи, трябва взаимно да се контролират. Това може да бъде постигнато само при наличието на един Инспекторат, членовете на който са избрани съобразно чл. 42, ал. 3 ЗСВ.